Nepals politisches System zeichnet sich durch das Zusammenwirken von Königtum und parlamentarischer Demokratie aus. Die Verfassung, die der damalige König Birendra nach jahrzehntelanger Alleinherrschaft im Herbst 1990 auf Druck der Demokratiebewegung unterzeichnete, hat allerdings nicht zu einer wirklichen Demokratisierung der Gesellschaft geführt. Nach wie vor kontrollieren die Angehörigen der hohen Hindukasten die wenigen Einkommenschancen. Frauen, Kastenlose und Angehörige der kaum hinduisierten Minderheiten - buddhistische Kreise oder Interessengruppen haben einen größeren Einfluss als es die Angaben über die offizielle Religionszugehörigkeit zu vermitteln versuchen - haben auch im südasiatischen Vergleich geringe Chancen auf politische und wirtschaftliche Partizipation.

Nepal gehört mit einem durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen von unter 250 € jährlich zu den ärmsten Ländern der Welt. 80 Prozent der 24 Millionen Einwohner leben von der Landwirtschaft. Während ein Zehntel der Bevölkerung die Hälfte des Bodens kontrolliert, teilen sich die Hälfte der Nepalis sieben Prozent des Grundbesitzes. Schuldknechtschaft ist weit verbreitet, viele Familien sind seit Jahrhunderten der Willkür ihrer Grundherren ausgeliefert. Erst im Jahr 2000 erklärte die Regierung die so genannte "bonded labour" für ungesetzlich, ohne jedoch tatsächliche Schritte zu ihrer Aufhebung einzuleiten. Korruption ist allgegenwärtig.

Am stärksten betroffen von Armut und Unterentwicklung ist der Westen des Landes, von wo aus die aufständischen Maoisten operieren und seit 1996 einen "Volkskrieg" gegen die politische Führung des Landes führen.

König

In der bis 1990 gültigen Verfassung war folgender Satz enthalten: "Die Souveränität Nepals liegt bei Seiner Majestät, und alle Macht - exekutive, legislative und judikative - geht von ihm aus".

Dem Herrschaftsanspruch des König liegt eine religiös begründete Legitimation zugrunde - allgemein gilt er als Inkarnation Vishnus - auch wenn das Himalayaland seit mehr als einem Jahrzehnt eine konstitutionelle Monarchie ist. Auch heute noch sind etwa Parlamentsdebatten um die Person des Königs oder die Familie des Monarchen verboten.

13 Jahre nach der Parlamentarisierung des politischen Systems verfügt der König noch immer über eine immense Macht. Der König ist weiterhin Teil der Exekutive: Alle Steuergesetze und Gesetze, die Armee oder Polizei betreffen, bedürfen seiner Zustimmung, noch bevor sie ins Parlament eingebracht werden. Er ernennt den Oberbefehlshaber der Armee, der ihm verantwortlich ist. Im Parlament verabschiedeten Gesetzen kann er seine Unterschrift verweigern, das Parlament kann jedoch mit einer erneuten Verabschiedung das Veto des Königs überstimmen. Der Monarch selbst ist formales Oberhaupt der Armee, und ernennt den Oberkommandierenden der Armee (Chief of Army Staff), der ihm verantwortlich ist.

In ihren Grundfesten erschüttert wurde die Monarchie durch das Massaker an der königlichen Familie am 1. Juni 2001. Nach offiziellen Angaben hatte damals der Thronfolger, Kronprinz Dipendra, im Rausch und aus Liebeskummer nahezu seine gesamte Familie und sich selbst erschossen. Nachdem Gyanendra, Bruder des ermordeten Birendra, gekrönt wurde, scheint die Monarchie weiterhin als Garant der Einheit des aus vielfältigen ethnischen Gruppen zusammengesetzten Landes zu gelten und bleibt im überwiegenden Teil der Bevölkerung fest verankert. Die maoistischen Aufständischen fordern deren Abschaffung und eine Umwandlung des Landes in eine kommunistische Volksrepublik.

Ende November 2001 brachen die Maoisten einen halbjährigen Waffenstillstand, unmittelbar danach rief das Parlament den Notstand aus. Seither wird die Armee zur Aufstandsbekämpfung eingesetzt, und Bürgerrechte wurden mit dem Erlass einer Anti-Terrorismus-Verordnung (seit April 2002: Gesetz) massiv beschnitten. Am 22. Mai 2002 löste der König auf Bitte des Premierministers, dem eine Mehrheit der Abgeordneten die Verlängerung des Notstands verweigerte, die Nationalversammlung auf. Am 4. Oktober 2002 enließ der König den umstrittenen Premier und ernannte - nach überwiegender Meinung verfassungswidrig - eine nichtparteiengebundene "Übergangsregierung". Zweifellos übt der Monarch damit deutlich mehr Macht aus, als es die Verfassung vorsieht.

Exekutive

Laut Verfassung ist die Macht des Königs als formelles Staatsoberhaupt auf repräsentative Aufgaben beschränkt. Machtzentrum der Exekutive ist der Ministerrat, in dem der Premierminister den Vorsitz hat. Die parlamentarische Regierungsverantwortlichkeit (in Anlehnung an das englische Westminster-Model und Indien) sieht vor, dass die Minister Mitglieder eines der beiden Häuser des Parlaments sein müssen, bzw. diesen Status sechs Monate nach ihrer Ernennung durch Nachwahl oder Nominierung erlangen. Der Ministerrat ist dem Unterhaus Pratinidhi Sabha gegenüber kollektiv verantwortlich und regiert im Namen des Königs.

Es ist üblich und vorgesehen, dass der Führer der stärksten Fraktion der Pratinidhi Sabha vom König mit der Regierungsbildung beauftragt wird.

Legislative und Wahlen

Die Legislative besteht aus zwei Häusern, dem Unterhaus (House of Representatives - Pratinidhi Sabha) und dem Oberhaus (National Assembly - Rastriya Sabha). Die Pratinidhi Sabha setzt sich aus 205 Abgeordneten zusammen, die alle fünf Jahre in allgemeinen, direkten, freien und geheimen Wahlen nach dem Mehrheitswahlrecht ermittelt werden sollen. Das Mindestwahlalter liegt bei 18 Jahren. Die Parteien müssen bei Parlamentswahlen zu 5 Prozent Kandidatinnen aufstellen, im Oberhaus sind drei Sitze für Frauen reserviert.

Die Rastriya Sabha setzt sich aus 60 Abgeordneten zusammen, von denen alle zwei Jahre ein Drittel für sechs Jahre gewählt bzw. nominiert wird. 35 Mitglieder werden im Abgeordnetenhaus gewählt, zehn vom König ernannt und jeweils drei von den fünf Entwicklungsregionen entsandt. In der Gesetzgebung kann sich die Pratinidhi Sabha mit der absoluten Mehrheit aller Abgeordneten gegen Einwände der Rastriya Sabha durchsetzen.

Die politischen Vertreter auf lokaler Ebene werden alle fünf Jahre von der Bevölkerung direkt gewählt. Diese Vertreter wählen dann aus ihren Reihen die Vertreter auf Distriktebene. Die Regelungen zur lokalen Selbstverwaltung sind erst Anfang 2000 in Kraft getreten. Gesetzliche Grundlage ist der Local Self-Governance Act aus dem Jahre 1999.

Seit Frühsommer 2002 sind das Unterhaus Pratinidhi Sabha und die Gemeinderäte aufgelöst.

Judikative

Die Verfassung sieht einen dreistufigen Aufbau der Gerichte vor. An der Spitze des Systems der nationalen Gerichte steht der Supreme Court (Sarvocha Adalat), ihm nachgeordnet sind die 75 District Courts und Appellate Courts. In mehreren Distrikten, vorwiegend im Westen des Landes, ist derzeit keinerlei Gerichtsbarkeit verfügbar.

Das Rechtssystem wurde durch die Verfassung von 1990 reformiert und gestärkt. Die Bedeutung der Grundrechte hat durch die erheblich aufgewertete Stellung der Gerichte zugenommen. Der Supreme Court ist in britisch-indischer Rechtstradition, angelehnt an Common Law und nepalesische Tradition, oberstes Revisions- und Appellationsgericht. Die Vorschrift über Popularklagen mit ihrer ausdrücklichen Bezugnahme auf das öffentliche Interesse werten Beobachter (Conrad, 1993: 26) als Reform des Supreme Court, die eine Übernahme der indischen Rechtssprechung mit ihrer public interest litigation (Klage eines nicht subjektiv Betroffenen im Interesse der Öffentlichkeit) darstellt. Dadurch ist dem Obersten Gericht Nepals eine bedeutende Möglichkeit der Einflussnahme auf die Rechts- und Verfassungssprechung eingeräumt worden.

Die 15 obersten Richter werden auf Lebenszeit (d.h. bis zum Erreichen des 65. Lebensjahres) vom König bestimmt, der dabei an die Empfehlungen des Judical Council gebunden ist. Eine Amtsenthebung ist nur nach einer Richterklage und mit Zwei-Drittel-Mehrheit im Repräsentantenhaus möglich.

Auch die 242 landesweit tätigen Richter werden durch den Judicial Council bestimmt. Dieser Rat besteht nach Artikel 93 der Verfassung aus dem Leiter des Supreme Court, dem Chief Justice, zwei der dienstältesten Richter dieses Obersten Gerichts sowie einem vom König zu ernennenden "angesehenen Rechtsgelehrten". Der Rat regelt durch seine Empfehlungen auch Versetzungen, Disziplinarverfahren und mögliche Amtsenthebungen.

Trotz der weit verbreiteten Ansicht, dass ein unabhängiges Justizwesen der Schlüssel zu Rechtsstaatlichkeit und Demokratie sei, entfallen lediglich 0,03 Prozent des staatlichen Jahresetats auf den Justizsektor. Entsprechend ist dessen Zustand. Gleichwohl beschäftigt sich der Oberste Gerichtshof auch zunehmend mit politischen Entscheidungen. Anfang Februar 2001 überlebte Chief Justice Keshab Prasad Upadhyay nur mit Glück einen maoistischen Anschlag.

Wie in Europa und im Nachbarland Indien wird die Strafverfolgung unter Bezug auf die Gefahren des Terrorismus zunehmend richterlicher Kontrolle entzogen. Der im November 2001 erlassene Terrorism and Disruptive Activities (Prevention) Act (TADO) legitimiert Waffengewalt bei nahezu jeder Aktion zur "Terrorismusbekämpfung". Auch das Reservoir an schwammigen Auffangtatbeständen in Sicherheitsgesetzen aus der Zeit der absoluten Monarchie kommt wieder verstärkt zur Anwendung.

Verwaltungsaufbau

Nachdem das Land bis zum Beginn seiner Öffnung nach Außen in den 1950er und 1960er Jahren nicht in Regionen gegliedert war - zum Teil begründet durch fehlende Landeskenntnis aber auch durch geringe bzw. fehlende moderne Infrastruktur - wurden damals so genannte Entwicklungskorridore durch die Obrigkeit konzipiert.

Zur Einteilung dieser Entwicklungsregionen bedurfte es mehrerer Achsen, die das Tiefland, Terai, über das mittlere Bergland mit dem Hochgebirge verbinden. Die Strecken wurden als Grenzen der Entwicklungsregionen bestimmt. Die Östliche, Zentrale, Westliche, Mittelwestliche und Fernwestliche Entwicklungsregion verfügen jeweils über ein eigenes Entwicklungszentrum. Jede dieser Entwicklungsregionen ist abermals in eine Terai-, eine Bergland- und eine Gebirgssubregion unterteilt. Diese insgesamt 15 Zonen sind jedoch nur noch bei den Fahrzeugkennzeichen von Bedeutung. Von fast ausschließlicher Bedeutung sind nunmehr die Distrikte: 16 liegen in der Himalaya-Region, 39 im mittleren Bergland und 20 im Terai. In diesen insgesamt 75 Distrikten gibt es knapp 4.000 Dorfentwicklungskomitees (Village Development Committes, VDC) bzw. Stadtgebiete (Municipalities). Für die Einstufung als Stadt bedarf es einer Bevölkerung von mehr als 20.000 Einwohnern sowie einer bestimmten, grundlegenden Infrastruktur. Die VDC sind wiederum in neun so genannte Wards eingeteilt; bei den Städten hängt deren Anzahl von der Gesamtbevölkerung ab.

Parteien

Nach ersten demokratischen Versuchen in den 1950er Jahren folgten 30 Jahre unter dem parteilosen Panchayat-System. Erst 1990 wurde in Nepal ein Mehrparteiensystem eingeführt. Doch auch zur Zeit dieses Panchayat-Systems waren Parteien im Exil und im Untergrund aktiv. Das System der Panchayats sollte eine dezentralisierte Entwicklung des Landes begünstigen, diente aber auch einer Ausschaltung aller politischen Organisationen wie Parteien und Gewerkschaften.

Obwohl heute alle größeren Parteien Wahlprogramme haben, kann nur in Ausnahmefällen von Programmparteien im westlichen Sinne gesprochen werden. Bei der überwiegenden Mehrheit handelt es sich um "Klientelparteien" unter der Führung charismatischer Persönlichkeiten. Aufgrund dieser Personenbezogenheit ist die Parteienlandschaft permanent in Bewegung. Häufige Regierungswechsel und instabile Koalitionen zwischen den drei großen Parteien NC, CPN-UML und RPP sowie zunehmende Gewaltbereitschaft und Verlagerung der politischen Auseinandersetzung auf die Straße kennzeichnen die Entwicklung. Alle Parteien zeichnen sich zudem durch interne Spaltungen aus, die meist nicht auf ideologischen Aspekten sondern auf persönlichen Machtbestrebungen von Parteiführern basieren. Viele der Erwartungen der Demokratiebewegung 1990 blieben unerfüllt. Das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Effizienz und Integrität der etablierten Parteien verfällt.

Älteste und nach wie vor die größte Partei ist der in den 1940er Jahren im indischen Exil gegründete Nepali Congress (NC). Der NC war gemeinsam mit der United Left Front, einem Bündnis aus 7 Linksparteien Hauptträger der Demokratiebewegung 1990. Der - fast ausschließlich brahmanischen - Führungsriege um den Vorsitzenden und langjährigen Premierminister Girija Prasad Koirala gelang es in den zwölf Jahren der Demokratie, sich als Zentrumspartei im Mittelpunkt eines weit verzweigten Patronagenetzes zu etablieren. Die Kongresspartei war seit 1990 in verschiedene Regierungskoalitionen vertreten und hielt selbst mit schwacher Minderheitsregierung an ihrer Macht fest. Seit 1999 stellt der NC mit 111 Abgeordneten die absolute Mehrheit. Vor allem das oft chaotisch anmutende Machtgerangel im regierenden Nepali Congress führt die nepalische Demokratie zunehmend in Misskredit. Nach der Eskalation des innerparteilichen Konflikts kam es im Mai 2002 zur Spaltung des NC zwischen Anhängern um den Premierminister Sher Bahadur Deuba und dem weiterhin als Strippenzieher im Hintergrund geltenden G.P. Koirala.

Die kommunistischen Parteien sind die größte Opposition. Die Kommunistische Partei wurde ebenfalls bereits Ende der 1940er Jahre im indischen Exil gegründet, hat sich aber seither in zahlreiche Untergruppen gespalten. Die wichtigste ist die Communist Party of Nepal (Unified Marxist-Leninist) oder CPN-UML. Die CPN-UML erhielt 1999 bei den Wahlen zur Pratinidhi Sabha 70 Sitze. Im Februar 2002 kam es zur Wiedervereinigung der CPN-UML mit der CPN-ML, die sich vier Jahre zuvor von ihr abgespalten hatte.

Schon 1995 hatte sich der antiparlamentarische maoistische Flügel endgültig von der Mutterpartei abgespalten. Die Communist Party of Nepal - Maoist (CPN-Maoist) organisiert seit Februar 1996 im Untergrund den Aufstand. Die Maoist National United People's Front (NUPF) gewann 1999 fünf Sitze und drei weitere maoistische Parteien je einen Sitz.

Drittstärkste Kraft im Parlament war die konservative Rastriya Prajatantra Party (RPP) oder National Democratic Party (NDP). Sie etablierte sich als Partei der Anhänger des alten Panchayat-Systems und vereint die Monarchisten im Land. Bei der Wahl 1999 erhielt die RPP 11 Sitze im Unterhaus. Der derzeit regierende "Übergangspremier" Lokendra Chand und einige seiner Minister entstammen der RPP.

Insgesamt waren zu den bisher letzten Wahlen 1999 - ohne die unabhängigen Kandidaten - 39 registrierte Parteien angetreten.

Militär

Die Royal Nepali Army (RNA) ist eine Berufsarmee mit rund 46.000 Mann (Heer 99,5%; Luftwaffe 0,5%). Die RNA gilt als des Königs loyalste Institution, vor allem nach der Thronbesteigung des nahezu einzigen Überlebenden der königlichen Familie im Juni 2001. Ihre Führung ist seit zwei Jahrhunderten einer königsnahen Kriegerkaste, den Khas-Thakuri vorbehalten; die höheren Ränge rekrutieren sich ausnahmslos aus Kathmandus Oberschicht. Der Ernennung des Oberkommandierenden der RNA durch den König geschieht nach Artikel 119 (Abs. 2) auf Empfehlung des Premierministers (ohne den Ministerrat).

Jährlich werden mehr als fünf Prozent des Staatshaushalts für das Militärbudget bereitgestellt.

Die militärische Tradition der nepalesischen Söldner - so genannter Gurkhas - seit dem 19. Jahrhundert im Dienst britischer und seit 1948 auch indischer Armee-Einheiten ist unabhängig von der RNA. Im Kosovo waren 1999 solche Einheiten beispielsweise am Kfor-Einsatz für Großbritannien beteiligt.

Die RNA war in diversen UN-Peacekeeping-Missionen tätig, wurde und wird aber auch im Innern eingesetzt. 1990 feuerte sie auf unbewaffnete Demonstranten der Demokratiebewegung. Seit der Ausrufung des Ausnahmezustandes im November 2001 wird sie auch im Kampf gegen die maoistische Guerilla eingesetzt, was erst durch einen "Allparteienkonsens" ermöglicht wurde.

Zur Niederwerfung des bewaffneten Aufstandes maoistischer Rebellen sollen US-amerikanische und indische Militärberater die RNA auch mit Ausrüstung unterstützen.

Medien

Die Freiheit der Presse ist eingeschränkt. Pressegesetze regeln die Berichterstattung bezüglich der Monarchie und der nationalen Sicherheit. Berichte über Morde und Menschenrechtsverletzungen an Journalisten, die über Polizeimissbräuche und Korruption berichteten, wurden in der jüngsten Vergangenheit zahlreicher. Mit der Verhängung des Ausnahmezustands wurden die Regeln weiter verschärft, nach zahlreichen Verhaftungen wegen angeblich pro-maoistischer Berichterstattung übt sich die Presse weitgehend in Selbstzensur.

In Nepal gibt es ca. 30 Tageszeitungen und einige Wochenzeitungen, viele in kleiner Auflage. Die wichtigsten Tageszeitungen werden in Kantipur publiziert. Die Gesamtauflage aller Zeitungen liegt bei etwa 250.000 Exemplaren. Zeitungen erscheinen hauptsächlich in Nepali und Englisch. Insbesondere die englischsprachige Presse gilt als regierungskritisch.

Die staatliche Nachrichtenagentur Rastriya Samachar Samiti (RSS) hat ihren Sitz in Kathmandu.

Die staatliche Fernsehanstalt, die seit 1986 ihr Programm ausstrahlt, erreicht nur max. zehn Prozent der Gesamtbevölkerung. Es gibt zwei private TV-Kanäle, die reine Unterhaltungssender ohne tägliche Nachrichten sind.

Die erste staatliche Radiostation nahm ihre Sendungen 1951 auf. Auf 1.000 Einwohner kommen durchschnittlich 39 Rundfunk- und sieben Fernsehgeräte. Private Radiostationen wurden im Januar 2001 unter dem Eindruck des Bürgerkrieges verboten.

Besonders in den Städten nimmt die Nutzung der Computertechnik und des Internets rapide zu. Gesurft wird vor allen in Internet-Cafes, private Anschlüsse finden sich wegen der hohen Kosten und des schlechten Leitungsnetzes sehr vereinzelt. Insgesamt kommen auf 1.000 Einwohner 11,6 Telefonanschlüsse, 2,7 Computer und 0,05 Internetzugänge.